乡镇是我国最基层的一级政权组织，其对社会发展的作用是其他任何层次领域所不能替代的，要加快社会主义新农村建设，就必须要解决好乡镇机关存在的主要问题。
党的十七大报告明确指出：“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”近年来，乡镇机关在乡镇党委的领导下，从总体上看，运转是正常的，工作是富有成效的，领导班子和干部队伍的状况是好的，能够认真贯彻执行党的路线、方针、政策，积极组织带领干部群众开拓创新，艰苦奋斗，积极地努力推进农村两个文明建设。绝大多数的乡镇干部工作勤勤恳恳，任劳任怨，为农村改革、发展和稳定作出了积极贡献。但是，目前乡镇机关在服务、教育、管理等方面也还存在着许多不容忽视的问题，这与现在遵循党的十七大报告中提出的开展新农村建设的具体要求已经很不相适应。因此，如何树立乡镇干部的威信，理顺乡镇机关的管理体制，发挥乡镇机关的整体功能，以利于更好更快地建设社会主义新农村，是值得我们迫切研究的课题。
一、目前乡镇机关存在的主要问题
(一)行使职能不到位。乡镇机关在执政地位上，该到位的职能没有到位，不该到位的职能往往成了主要工作。如乡镇党委、政府的主要职能应该是管理农村政治、经济、文化、教育、卫生、城建、社会治安等物质文明和精神文明建设，但现在很大的精力都用在征收税费和管理计划生育等具体事务上，没有更多精力深入农村做指导性工作，而驻村倒成了一些办事员的主要任务。
(二)管理体制不顺。
一是多头管理。乡镇机关中，党委、人大、政府属县委县政府管理，但有关站所由县有关部门直接管理，还有一些服务机构由乡镇自行管理。
二是调控能力较弱。机构改革后，条上本应下放的权力没有下放到乡镇，使乡镇难以统一领导、组织和协调本区域内经济和社会公益事业建设。如现有乡镇的一些站所管理比较混乱，许多人员的工资和办公经费部分或全部由乡镇政府支付，但人员编制和管理权限却在县有关部门，加上一些站所是跨乡镇设置的，更使乡镇政府功能残缺，出现“只有手掌，没有手指”的现象。
三是人事管理较难。尤其对“七站八所”和“七员八员”，县主管部门都强化了人事调配权，乡镇党委管不住。乡镇认为需要的人进不来，进来的人不需要，不需要的又出不去。算起来干部人数很多，用起来干部人数很少。部分干部的劳动纪律、服务态度差，办事程序不规范，县主管部门有权管，但鞭长莫及，乡镇党委和政府管理容易却无此权限，出现了“管得到看不见，看得见却管不到”的现象。
(三)运行机制不健全。
一是制度落实欠到位。目前所有的乡镇都制定了不少制度，如考勤制度、干部联片挂村制度、接待制度等等。据了解，有的乡镇先后制定了三四十个制度。但在某些制度的执行过程中往往不严肃，搞形式主义。
二是干部工作职责不清。由于一些乡镇不是以事设岗、以岗定人，而是以人定岗或搞大呼隆，导致职能交叉，分工不明。
三是制约机制乏力。党内监督不够有力，社会监督没有充分发挥作用，加上缺乏科学规范的考核和奖惩办法，结果是干多干少一个样，干好干坏一个样，挫伤了一些干部的工作积极性。
(四)干部现状不适应。
一是干部知识结构不够合理。现在乡镇挑大梁的基本上是20世纪80年代招聘的那一部分干部，普通高校毕业生及机关下派干部较少。这批干部大多系高中或成人中专毕业的学历，现在虽然部分同志经函授取得了大专以上的学历，但大多数系党校函授党政管理专业。知识结构单一，基础知识和理论功底不够扎实，缺乏现代理论管理知识。
二是缺乏驾驭市场经济能力的人才。乡镇干部懂农业的多，知道工业的少；重管理的多，会经营的少；行政干部多，经济干部少。至于科技型、外向型的乡镇干部就更少了。这样，在激烈的市场竞争条件下，乡镇一级政府应做什么，怎样去做，怎样转变职能，他们研究不够，把握不准。在具体工作中，着眼于应付完成上级下达的任务，沿用计划经济时期的工作方法，下指标、定任务，缺乏主动性、灵活性和创造性。
三是干部身体状况较差。据调查资料显示，2009年某县委组织部组织乡镇领导干部进行免费体检，共有156人参检，其中，确诊健康的人数仅有28人，占17.9％，其他人员不同程度患有支气管炎、脾肿大、脂肪肝、酒精肝、胃病等疾病。
四是一些年轻干部停薪留职，削弱了机关于部的主要力量。
(五)工作作风不扎实。应该说，通过近几年在乡镇领导班子和干部队伍中加强思想政治建设，他们的思想作风和工作作风已经有了很大改善，但是由于主观和外界多种因素的影响，一些问题还比较突出。
一是上班“机关化”。主要是指“走读”现象，干部在乡镇住宿过夜少。据了解，除一些偏远山区乡外，其他乡镇干部中的大部分干部每天是回家居住的，个别同志连值班日也回家住夜。
二是联村“形式化”。表现在干部平常主动下村的少，下村抓计划生育工作和收缴各种税费的多，帮助群众解决实际困难的少；下村转一转就走的多，在村里与群众交谈或过夜的少，只做“传达员”，“潇洒走一回”。
三是虚报“经常化”。一些乡镇干部为了取得“政绩”、完成上级下达指标，搞急功近利。有的不实事求是，虚报产值；有的为了应付上级检查，做表面文章，搞花架子。
四是办事“简单化”。表现为方法简单、一些乡镇干部在执行上级政策中，不重视思想工作，往往用命令的口吻要求农民执行。群众反映乡镇个别干部的工作套路是“通不通。3分钟；再不通，龙卷风”。一些干部办事不公。主要是一些本地籍的招聘干部，办事不公的情况比较突出。一些干部有“门难进，话难听，脸难看，事难办”的官僚主义作风。还有一些干部为政不廉，有的利用职务和工作之便，牟取私利，影响很坏。
(六)后勤保障不得力。
一是乡镇财政困难。据某县人大、政协、财政局对该县一年的乡镇财政情况调查了解，该县乡镇财政收支问题较多，其中财政赤字带有普遍性。在该县的21个乡镇中，财政户当年出现赤字的有15个乡镇，占71.4％，滚存结余出现赤字的有8个乡镇，占38％；行政户当年出现赤字的有14个，占66.7％，滚存结余出现赤字的有13个，占61.9％，其中某镇赤字103.2万元，某镇赤字89.5万元，其他乡镇赤字一般也有十几万到二十几万之间。
二是办公条件简陋。近年来，虽然各县政府加大了对乡镇办公条件的改善力度，并集中财力每年解决1-2个乡镇办公楼改造，办公条件有了明显改善，但与“六好”乡镇的要求还有较大的差距。有的乡镇内部管理不善，存在“办公没有象样的桌，烧饭没有象样的锅，住宿没有象样的窝”的现象。
二、存在这些问题的主要原因
对以上的问题进行深入具体的分析，造成的原因主要有四个方面：
(一)机构设置不够合理。从1992年，乡镇撤、扩、并，到1998年，乡镇机关机构改革，推行(参照)国家公务员制度。但从目前的情况看，机构的设置模式基本上延用撤、扩、并前的结构。如目前一、二类乡镇设农业办、工业办、镇(乡)村建设办等，而县级有关部门在这些乡镇照样设一些相应的站所。这样，导致了乡镇机关一些职能交叉，某些机构及管理没有发挥应有的作用。
(二)条块关系没有理顺。条与块在管理上各自为政，工作上自成体系。一些乡镇与县有关部门，乡镇党委、政府与乡镇的一些部门关系不够融洽。如在乡镇党委、人大、政府换届过程中，一些乡镇的“员”违背组织意图，搞一些非组织活动，如“拉帮结派”、“贿选”等，乡镇党委在掌握情况后没有办法制止。后通过组织部门协调，县有关部门才认真做工作，或采取调离措施。一些部门虽然配合了，但不够主动。
(三)干部管理措施乏力。在干部制度改革方面没有突破。一是一些乡镇的主要领导对干部制度改革的重要性认识不够，思想不够解放；二是干部竞争激励机制没有很好引入，有些干部缺乏应有的事业心和责任心；三是乡镇对于部的管理手段软弱，办法不多；四是目前乡镇对机关及事业干部的进出调配没有主动权，其权限基本掌握在县级有关部门；五是有些乡镇工资待遇过低，影响了工作积极性。
(四)乡镇经济发展缓慢。农村改革已经走过了30多年光辉历程。实行家庭联产承包责任制，突破计划经济模式，初步构筑了适应发展社会主义市场经济要求的农村新经济体制框架。但就目前的情况看，贫困落后县的大部分乡镇基础差，经济发展水平较低。农业综合开发没有新的飞跃，一些乡镇工业几乎是空白。由于乡镇没有新的经济增长点，乡镇就不能开辟新的财源。即使现有新的财源，乡镇也没有采取得力措施予以培植与挖掘。致使乡镇财政收入难以增加。加上县有关部门各类检查多，乡镇接待任务重，乡镇干部开支大手大脚，增加了乡镇的财政赤字，乡镇财政困难必然会减少投入，减少投入必然会制约经济发展，经济发展缓慢又影响财政收入增长，形成了恶性循环。
三、解决乡镇机关主要问题的一些设想
乡镇是我国最基层的一级政权组织，随着我国改革开放和社会主义市场经济的深入发展，乡镇这一级的地位越来越重要，其作用是其他层次所不能替代的。要解决好乡镇机关存在的这些主要问题，应从以下几个方面加以努力：
(一)要进一步明确乡镇机关的职能。结合公务员制度的实施，深化乡镇机构改革。在第一轮机构改革的基础上，积极稳妥地开展第二轮机构改革。明确乡镇机关的管理职能，乡镇党委、政府要按照政企分开的原则，把工作重心和主要精力放在加强对农业和农村工作的领导，加强对乡镇经济和社会发展的统筹规划、组织协调和检查监督上。同时。要注重搞好乡镇基础设施建设。发展社会公益事业；改善人民生活环境，坚持两个文明一起抓，促进乡镇经济和社会事业的协调发展。政府专业经济部门和综合经济管理部门，要将属于企业的生产经营管理权交还企业，将属于市场调节的职能转移到市场，将技术服务、信息咨询等职能交给事业单位和其他社会服务组织。
(二)要合理设置乡镇机关的机构。要在明确职能的基础上，对现有机构和人员进行精简和调整，科学界定。乡镇党政机构应分类确定，按照不同的限额进行合理设置。机构设置时，要从实际出发。因地制宜，不搞上下对口。每一机构要有明确的管理职能，名副其实，有牌子，有职责，有人员，有管理权，不搞花架子。
(三)要理顺条块之间的关系。县级部门设在乡镇的站所是乡镇政府的重要职能部门，只有协调一致开展工作。才能有效地发挥政府的管理功能。为此必须进一步处理好乡镇与县主管部门“块与条”的关系。要建立和完善乡镇党委统一领导下条块结合、以块为主的管理体制。凡能够下放到乡镇的站所都要下放给乡镇管理。理顺关系的工作要在县委、县府统一领导下进行。
一是对那些同乡镇经济、社会发展关系密切的部门和单位，如农、林、水、文化、广电、教育、卫生等有关部门，在保持其人员、编制、资金和物资来源不变的情况下，实行以块管理为主，有关上级部门加强业务指导和服务监督。
二是对那些与条上业务联系较密切，专业性较强又带有执法性质的，如地税、公安派出所、法庭等部门和单位，在保持原体制不变的情况下，实行双重领导，条块结合，以条为主的管理体制。其副职以上干部的任免，必须征求乡镇党委同意，签署意见后，由条上任免。
三是对那些专业性特别强的，如金融、保险、邮电、粮管所、供电所等经济服务部门、单位，保持原体制不变，但主要干部任免，要征求乡镇党委意见。对部门决策涉及乡镇利益的，乡镇政府有权提出建议和进行协商。此外，要根据小城镇综合改革试点的要求改革财政，规范收费管理体制，健全乡镇政府职能。设在乡镇的各部门人员的党组织关系管理一般以乡镇属地管理为妥。工作、服务对象跨乡镇的部门的党组织关系由部门办公所在地乡镇属地管理。以部门条条管理为主的乡镇部门，其工作职责、考核也应以条条为主，乡镇配合。不能把应属部门为主的工作由乡镇政府负责，以致责权不统一，使乡镇处于两难境地。
(四)要促进农村经济的发展。
一是要把发展农村经济放在突出位置。长期稳定农村基本政策。以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以家庭承包经营为基础、统分结合的经营制度，以劳动所得为主和按生产要素分配相结合的分配制度，必须长期坚持。在这个基础上。按照建立社会主义市场经济体制的要求，深化农村改革。要在不放松粮食生产前提下，积极发展多种经营。既稳定发展粮食生产，同时又要调整农村产业结构，实行农林牧副渔并举，并且把发展多种经营同支持和促进粮食生产结合起来，确保农产品有效供给和农民收入持续增长。
二是要实施科教兴农。农业的根本出路在科技、在教育。实行农科教结合，加强农业科学技术的研究和推广，注重人才培养，把农业和农村经济增长转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。同时要实现农业可持续发展。必须加强以水利为重点的基础设施建设和林业建设，严格保护耕地、森林植被和水资源，防治水土流失、土地荒漠化和环境污染，改善生产条件，保护生态环境。
三是要大力发展乡镇企业，多渠道转移农业富余劳动力。立足农村，向生产的深度和广度进军。发展二、三产业，建设小城镇。开拓农村广阔的就业门路，同时适应城镇和发达地区的客观需要，引导农村劳动力合理有序流动。
四是加大扶持力度，增加资金投入。对一些基础设施建设和农业综合开发项目，要积极争取资金给予必要的扶持，使经济发展有强有力的后盾支持。五是狠抓收入，增强实力。按照国家政策，应该征收的税费，要采取有效措施，收足收够，为经济发展的新投入打下基础。
(五)要加强乡镇干部队伍建设。
一是要以优化结构、增强活力为目标，选好配强乡镇领导班子。按照党的基本路线的要求，坚持干部路线和干部标准，冲破“资历”、“台阶”等框框，不拘一格，真正把那些政治坚定、事业心强、富有开拓进取精神、群众公认、政绩突出的干部选配到乡镇班子中来。尤其是要选配好乡镇党委书记和乡镇长。要针对当前一些乡镇领导班子中30岁以下干部和经济类、工商财贸类干部偏少的现状，大胆选拔优秀年轻干部进班子，提高30岁以下干部比例，努力形成以40岁以内的干部为主体的，老中青相结合的梯次结构；注意充实经济、管理、工商、政法、懂现代技术管理等方面的人才，努力改变现有班子的非经济专业人才偏多、经济类专业人才较少，涉农专业人才较多、工商财贸、政法方面人才较少，凭经验办事的多，懂现代技术管理人才较少的局面。
二要拓宽干部来源渠道，解决乡镇干部青黄不接的问题。要加强机关部门与乡镇干部之间的交流力度，把机关优秀的年轻干部下派到乡镇去任职。要注意从国有、集体企业中选拔素质好、具有一定专业知识和管理能力的骨干到乡镇任职。争取继续实行从大中专毕业生中招考录用乡镇机关公务员(工作人员)制度，以改善乡镇干部的知识结构，增强乡镇干部队伍的活力。
三是有效限制乡镇机关优秀年轻干部调县机关部门。要对招考录用和下派干部规定原则任职和服务年限，对于工作不努力、不思进取的年轻干部，不能进机关。
四是加强对现有干部教育、监督与管理。加强以为人民服务为核心的从政道德教育，使乡镇干部牢固确立公仆意识，密切干群关系，改进工作作风。要刹住乡镇干部“走读”现象，加强廉政教育，坚持反腐倡廉。教育干部遵纪守法，廉洁自律。
(六)要切实关心乡镇干部的成长。
一是加强政治教育，提高乡镇干部政治理论素养。当前，要强化“以人为本”的科学发展观学习实践教育，在掌握科学体系、精神实质上下功夫。要通过学习教育，使乡镇干部自觉树立公仆意识，确立正确的世界观、人生观和价值观；努力学会运用科学理论的立场、观点和方法，观察事物，分析问题，处理矛盾，不断增强工作原则性、系统性、预见性和创造性。
二是要积极鼓励乡镇干部学习文化知识，有计划地安排部分干部参加远程教育，参加成人学历教育，提高乡镇干部学历层次。
三是加强法律法规的学习培训，帮助干部树立法制意识，提高乡镇干部依法办事能力。有针对性地加强适用于农村的法律法规知识的培训教育，不断丰富乡镇干部的法律知识，切实转变个别乡镇干部不懂法和违法办事的现象。
四是加强市场经济知识和农村实用技术的学习培训，帮助干部树立市场经济意识，提高乡镇干部领导经济的能力。着眼于乡镇干部服务农村、服务农民本领的提高，加大乡镇干部外出跟班学习、集中培训、实践锻炼力度，使每个乡镇干部能熟练掌握二至三门农村实用技术，真正成为指导农民发展农村经济，带领农民致富奔小康的行家里手。
五是加强实践锻炼，帮助干部树立基层意识，提高乡镇干部运用理论解决实际问题的能力。要继续深入抓好乡镇干部下村蹲点、抓点、挂职工作，让每个乡镇干部都接受基层一线的实践锻炼。
六是关心乡镇干部疾苦。联系乡镇的县级领导在与乡镇主要领导交往的同时，要主动与乡镇领导班子其他成员、一般干部接触交流，在交流中掌握乡镇干部学习、工作和生活的情况，协助解决乡镇干部的一些具体困难，有关部门在制定干部福利待遇方面的政策时，要充分考虑乡镇干部的利益。组织部门考察乡镇领导时也要多听听乡镇干部的意见。社会各级职能部门都要给予乡镇机关干部和职工更多的入文关怀。
来源：广西社会科学院《经济与社会发展》
