改革开放30年的突出贡献，是实现了我国社会发展阶段的历史性变化。从经济发展水平、产业结构、消费结构、就业结构和城镇化率等基础性指标看，我国已开始由生存型社会步入发展型社会。站在这个新的历史起点，我们可以看到，新阶段的改革，尤其是行政管理体制改革面临着许多需要研究讨论的重要问题。
一、新阶段行政管理体制改革的特殊背景
当前，我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，改革开放进入关键时期。面对新形势新任务，现行行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面。
——中共中央“关于深化行政管理体制改革的意见”
1．新阶段的突出矛盾
从总体上说，我国从以解决温饱为主要任务的生存型社会进入以人的发展为基本目标的发展型社会，生存性压力明显减弱，发展性压力全面凸显。进入发展型社会的新阶段，我国面临着许多新的矛盾和问题。
(1)经济持续快速增长与资源环境约束的矛盾。过去30年，政府主导型的经济增长模式在取得成功的同时，其以投资拉动型为主的粗放型增长模式，已难以为继。这是因为，经济增长的资源环境代价太大，资源环境的约束全面增强。
(2)全社会公共需求全面快速增长与基本公共服务不到位、基本公共产品短缺的矛盾。这个矛盾越来越突出，并且同可持续发展、贫富差距、城乡差距直接相关。
(3)经济发展、社会进步与公共治理结构建设滞后的矛盾。这个矛盾聚焦在两点：一是社会的参与程度远低于社会发展的实际需求；二是政府自身建设的问题影响政府作为公共利益代表者的社会形象。
面对这三大矛盾，新阶段以行政管理体制改革为重点的全面改革的现实选择是：第一，以市场化改革推动发展方式转变，实现经济的持续稳定增长；第二，以基本公共服务均等化为重点推进社会管理体制改革，促进社会和谐建设；第三，改善公共治理结构，推动公民社会有序发展，促进政治文明。我们要从新阶段社会矛盾变化和改革发展的全局来分析研究新阶段的行政管理体制改革。
2．新阶段改革环境的变化
当前，改革环境的变化主要表现在四个方面：第一，改革的社会共识发生变化。同以往相比，对改革的质疑有所增多，改革的信心不足，改革缺乏合力。第二，改革发展开始步入“高成本”时代，资源环境的成本加大，土地价格、劳动力成本上升较快，利用廉价的劳动力来增强制造业出口能力的红利明显缩减。第三，社会转型的速度加快，公民社会的发展趋势增强，并且社会矛盾和社会危机因素增多。第四，我国深度参与经济全球化，国际经济影响的“中国因素”在增强。新阶段改革环境的某些变化，凸显以行政管理体制改革为重点的全面改革的深刻性、重要性。
3．新阶段行政管理体制改革的特殊性
无论从哪方面看，新阶段变化了的经济社会环境对政府职能转变、政府政策选择、政府在新时期的自身建设，都提出了多方面的要求。由此，可以作出这样的判断：在由生存型社会进入发展型社会的新阶段，行政管理体制改革具有特殊性。
(1)政府转型的全面性、重要性、深刻性。改革开放头10年、20年，政府转型的主要目标是由市场培育者向市场监管者的转变。如果说最近几年政府转型的主要目标是从经济建设主体向经济性公共服务主体的转变，那么，进入新时期新阶段，需要全面推进政府转型，需要加快推进政府转型，需要从上而下有序推进政府转型。从本质上来说，政府是一个公共利益的代表者。从现实情况看，由于现行财税体制、干部体制、中央与地方关系的安排，使政府利益的形成并逐步普遍化已是一个不争的现实。部门有部门的利益，各级政府有各级政府的利益。问题在于，如果政府的利益问题得不到有效的制约和解决，要解决特殊利益集团的问题就比较困难。政府转型最深刻的问题在于，通过综合性的改革，使政府逐步从利益的制约和束缚中走出来，更好地履行公共利益代表者的职能地位。这是政府转型最具实质性和挑战性的重大课题。
(2)政府转型成为新阶段行政管理体制改革的主线。面对新阶段社会矛盾的变化，我们看到，政府转型和政府作用是改革发展的一条主线。这不仅因为我国是经济转轨大国、发展中的大国，更因为进入新阶段，传统的行政管理体制中某些与经济发展不适应的问题、与社会发展趋势相矛盾的问题全面凸显：市场化改革依赖于政府转型，因为只有通过政府转型才能使市场在更大程度上发挥基础作用；社会管理体制依赖于政府转型，因为推进基本公共服务均等化的关键是确立政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用；政治体制改革依赖于政府转型，因为政府转型是新阶段政治体制改革的现实基础和突破口。由此，明确以政府转型作为新阶段行政管理体制改革的主线，对于下一步把握行政管理体制改革的特点，取得新阶段行政管理体制改革的实质性进展尤为重要。
(3)新阶段的行政管理体制改革是全面改革的重点和关键。经济运行机制由政府主导向市场主导转变，取决于政府转型的进程；改善民生、推进基本公共服务均等化，取决于有效地发挥政府在提供公共产品中的作用；改善公共治理结构，更取决于政府转型的实际进程。从现实的经济、社会、政治等各个层面来看，以政府转型为主线的行政管理体制改革已经成为全面改革的重点和关键。
二、新阶段行政管理体制改革的现实需求
深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。
——中共中央“关于深化行政管理体制改革的意见”
改革发展进入新时期新阶段，无论是改革攻坚，还是经济发展方式转变，关键都取决于政府转型的实际进程。政府转型已经成为新阶段行政管理体制改革的主要任务。
1．统筹中央地方关系与政府转型
十七大提出统筹中央地方关系。从现实情况看，1994年以来形成的中央地方关系，在推动我国经济增长方面发挥了积极作用。但在新的形势下，又面临新的挑战。
(1)中央宏观调控目标与地方行政运行机制的矛盾。当前，无论是从投资、土地、环境保护等各方面看，实现中央宏观调控的目标同现行行政管理体制有内在的矛盾，并且这个矛盾越来越突出。如何以政府转型为重点调整中央地方关系，确保实现中央宏观调控目标，是行政管理体制改革在新的宏观经济背景下面临的重要问题。
(2)中央、地方利益格局的形成与现行中央与地方关系的矛盾。改革发展30年，地方发展经济的积极性很高，地方经济实现快速发展。但在这个过程中，地方利益已经开始形成，并具有普遍性的特点。传统的行政管理体制把地方作为中央宏观政策的执行层，这种体制与地方利益格局的现状开始发生矛盾，地方利益与中央利益的博弈成为客观现实。为此，新阶段行政管理体制改革需要研究解决的重大问题是，如何基于30年改革发展中形成的地方利益格局，以统筹解决中央地方利益为基础，进一步理顺中央地方关系。由此，形成既有利于实现中央宏观调控目标，又有利于发挥地方政府积极性的行政管理体制。
(3)改变以经济总量为导向的中央地方关系与现行财税体制、官员考核机制的矛盾。当前，经济发展方式难以转变，其关键问题在于以经济总量为导向的中央地方关系有其体制机制作为支撑。首先，现行的财税体制以创造经济总量为主要特征；其次，官员考核机制事实上把GDP总量作为硬指标。由此，如何把改变中央地方关系同现行财政税收体制改革和官员考核机制改革相结合，是新阶段行政管理体制改革实现实质性突破的两个关键因素。
2．实行大部门制与政府转型
实行大部门制，目的是适应新阶段经济社会发展的需求，加快推进政府转型。当前，社会矛盾的变化呈现出明显的阶段性特征。例如，资源环境约束与经济增长的矛盾；基本公共服务难以满足社会需求的矛盾；公共治理建设滞后的矛盾，等等。适应新阶段社会矛盾的变化，实行大部门制需要直接、紧密地同政府转型相联系，重点解决三个基本性问题：第一，实现经济发展方式转变；第二，推进基本公共服务均等化；第三，改善公共治理结构。
大部门制改革能与政府转型的三大任务相结合，就能取得实质性进展；如果大部门制改革仅以行政机构的数量和结构为目标，这项改革就将难以有所突破。
3．推进强县（区）扩权与政府转型
当前，各地都在进行这项改革。从实施的情况来看，如何把强县（区）扩权与政府转型进程相结合，需要研究三个问题：
(1)强县（区）扩权不是简单地把上级政府的经济管理权限下放到下级政府。首先，必须对经济管理权限或者经济管理审批权做出正确的评估。如果把经济管理权限按照资金审批额分别划到省、市、县（区）各级政府，是同市场经济发展的趋势、同强县（区）扩权最终要实现的目标不相符。虽然下放经济审批权会调动县（区）级政府发展经济的积极性，但从中长期目标看，将会对市场经济的发展造成某些制度上的障碍，对企业的发展弊大于利。
(2)县(区)政府公共服务职能的确立。从行政管理体制改革总的趋势来说，越往下一级政府，特别是基层政府，公共服务和社会管理职能越是需要强化。适应这种趋势，在强县（区）扩权中如何确立县(区)政府公共服务和社会管理职能，对于强县（区）扩权方向的把握十分关键。
(3)县(区)政府社会管理方式的变化。社会管理越往下走，管理的社会性、自治性越强。随着政府转型的实际进程，今后县以下的行政管理模式，尤其是社会管理模式要发生重大变化。如何把这种社会管理模式的变化和强县（区）扩权相结合，也是十分重要的问题。
三、新阶段行政管理体制改革的阶段性特征
对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。
健全对行政权力的监督制度。各级政府要自觉接受同级人大及其常委会的监督，自觉接受政协的民主监督。加强政府层级监督，充分发挥监察、审计等专门监督的作用。依照有关法律的规定接受司法机关实施的监督。高度重视新闻舆论监督和人民群众监督。完善政务公开制度，及时发布信息，提高政府工作透明度，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。
——中共中央“关于深化行政管理体制改革的意见”
进入新阶段，能否以有效的公共治理促进政治文明、社会进步，是行政管理体制改革面临的重大挑战。一方面，社会发展阶段的变化伴随着全面的社会转型。新阶段的行政管理体制改革如何推动公民社会的有序发展，面临许多新的重大课题。另一方面，在政府自身建设问题比较突出、部门利益和地方利益的形成具有普遍性的背景下，如何建立行政范围内决策权、执行权、监督权相互协调和制约的体制机制，是一个十分困难的问题。新阶段行政管理体制改革需要加大力度，应对现实挑战。
1.改革行政控制型的管理方式以适应社会转型的客观需求
改革开放30年来，我国由一个相对封闭的农业社会转变为一个开放的、信息化程度比较高的工业社会，社会利益关系和社会结构也发生了深刻的变化，这对改革行政控制型的社会管理方式提出新的要求。
(1)利益主体、社会结构的变化。传统计划经济体制下建立在利益主体一元化基础上的简单的社会结构已开始被建立多元利益主体基础上复杂的社会结构所取代。
(2)空前的社会流动和社会变革。改革开放30年社会结构的变化，一方面给经济发展和社会发展带来了活力，同时，也反映了新的社会发展阶段存在的诸多复杂情况,其突出特点是：空前的社会流动和社会变革；利益主体分化和利益冲突增多。
(3)社会生活的公开性、开放性全面凸显。信息的公开性和透明性对现代社会秩序的稳定相当重要。比如，今年汶川大地震就是利用互联网及时准确地传递了真实信息，通过全社会的努力，取得了比较好的救灾效果。
2.改革传统社会管理模式以适应公民社会的发展趋势
最近，贵州发生的“瓮县事件”说明传统行政管制型的管理模式难以适应新阶段社会转型的实际需求。
(1)社会结构变化与社会组织的发展。在简单的社会结构背景下，社会组织可有可无。在以利益主体多元化为基础的复杂社会结构的背景下，社会组织的发展有其客观需求。
(2)社会矛盾的阶段性特征。由生存型社会向发展型社会转变的过程中，社会矛盾全面凸显。从总体来说，这个矛盾主要是基于利益基础上的社会矛盾。在一定时期、一定背景和一定条件下，这个矛盾还不可能转化为某些政治矛盾。这个判断十分重要。面对现实，我们需要清醒地、客观地分析社会矛盾的阶段性特征和发展趋势。
(3)社会协商对话机制的建立。既然现在的社会矛盾主要是利益关系的协调，那么，建立社会协商对话机制就十分必要；既然社会组织的发展是适应利益关系、社会结构变化的客观需要，那么，有组织的对话就十分重要。这就是说，在利益关系、社会结构变化的新阶段，有组织的协商对话比无组织的反抗更有利于缓解社会矛盾，对建立有序的公民社会更为有利。
3.建立公共监督体制以制约部门和地方利益的形成
当前，部门利益、地方利益的形成，以及行政成本的快速上升、行政效率低下、体制性腐败等问题，反映了公共治理结构建设的突出矛盾。
(1)部门利益、地方利益的形成。应当说，政府是公共利益的代表者。从现实情况看，政府在承担公共利益代表者的同时，也在一定程度上代表部门利益、地方利益。如何使政府从利益束缚中走出来，全面履行公共利益代表者的职能，是新阶段行政管理体制改革面对着的相当复杂的问题。
(2)社会监督机制的特殊性。从现实的情况看，以权力制约权力的作用是有限的。有效的制度安排，应当把以权力制约权力同社会监督机制的建立相结合。今天，我们需要充分认识社会监督机制建立的特殊作用。
(3)统筹协调机制的重要作用。在各种利益，尤其是部门利益比较突出的情况下，超越于部门利益的统筹协调机构的建立十分重要
文章来源：中国改革论坛
